新黄河记者：李运恒

4月1日起，《黄河保护法》正式实施，作为我国的第二部流域法律，这是全面推进国家“江河战略”法治化的标志性立法，也是在法治轨道上推进黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施的必然需要。

　　

　　北京林业大学生态法研究中心主任、黄河流域生态保护和高质量发展研究院研究员杨朝霞。

在立法方面，《黄河保护法》也创造了一系列先例。这是目前国内唯一一部未定名字先出征求意见稿的法律，也是首次将弘扬和传承水域文化以法律形式编入流域立法中。作为生态环境领域的立法专家，北京林业大学生态法研究中心主任、黄河流域生态保护和高质量发展研究院研究员杨朝霞，曾参与《黄河保护法》的制定工作，也曾作为立法小组副组长主持《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》的制定。在接受新黄河专访时，杨朝霞表示，“《黄河保护法》是我国第三代环境法的杰出代表，是我国环境立法50年的最新、最高成就。”对于母亲河黄河来说，这部法律具有“量身定制性”。

　　国内唯一一部未定名字先出征求意见稿的法律

《黄河保护法》出台之前，我国已建立起由《水法》《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》（此四部称为“涉水四法”） 《长江保护法》等5部法律、20件行政法规、55件部门规章、1000余件地方性法规和地方政府规章的较为完备的陆地涉水立法体系。而制定《黄河保护法》的大背景，是2019年9月，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。随后，2021年10月，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》正式对外发布。

其实，在2020年全国两会上，黄河保护立法也是全国人大代表议案关注较多的领域，多位代表和代表团提出制定“黄河法”或“黄河保护法”的议案。2020年11月20日，由国务院负责，9个部门参与，共同成立黄河立法起草工作小组。2021年4月29日，水利部、国家发展和改革委员会同司法部、自然资源部等11个部门，向社会公布《黄河保护立法草案（征求意见稿）》。

值得注意的是，这次征求意见稿中并未确定名称。“这是从来没有过的情况，内容有了，名字还没定。”杨朝霞揭秘，其实在实务界和学术界，也引发了关于立法名称与适用范围的激烈讨论。在立法名称上，除《黄河保护法》外，主要还有几大主张：命名《黄河法》，其理由是：不只规定“保护”的问题，还规定水灾害防控、水资源利用、高质量发展、文化传承等问题；命名《黄河保护与治理法》，理由是：落实“治理黄河，重在保护，要在治理”的精神；命名《黄河生态保护和高质量发展法》，与《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》保持一致。

为什么最终命名为《黄河保护法》呢？杨朝霞认为确定一部法律的名称，可以该部法律主导的价值取向或主要立法目的作为依据，命名《黄河保护法》更加体现“保护”的目的，符合“重在保护、要在治理”的要求，也与2021年3月1日起正式实施的《长江保护法》保持了一致。之后，经历了三次草案的审议。

2022年10月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》，自2023年4月1日起施行。

　　《黄河保护法》为何成为第三代环境法中的典型代表？

从中国环境法的代际发展看，以环境保护思想为指导的环境法属于第一代环境法，以1989年的《环境保护法》为典型代表；以可持续发展思想为指导的环境法属于第二代环境法，以2008年的《循环经济促进法》为典型代表；以生态文明思想为指导的环境法属于第三代环境法，以2022年的《黄河保护法》为典型代表。杨朝霞介绍，当前，我国的环境立法整体上还处于第二代环境法的水平，正处在向第三代环境法挺进的新阶段。

《黄河保护法》以“一体三面”论为理论基础，从提升流域生态系统安全性、多样性、稳定性、持续性出发，以水环境、水资源、水生态、水灾害、水文化为核心范畴，对黄河流域的水生态保护修复、水资源保护节约、水沙调控防洪安全、水环境污染防治、流域高质量发展（结合乡村振兴战略、新型城镇化战略和中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略的实施）、文化保护传承弘扬等问题做了“六位一体”的全面、综合、系统规定。

这与坚持生产发达、生活美好、生态平衡“三生共赢”的生态文明发展道路不谋而合。杨朝霞介绍，“三生共赢”是生态文明思想的精髓所在。

众所周知，生态环境脆弱是黄河流域最鲜明的问题和特点。从发展看，黄河上中游7省区是发展不充分地区。从现状看，“地上悬河”形势严峻，在下游地上悬河长达800公里，水资源短缺，黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。可以说，上游水源涵养功能降低，中游水土流失严重，下游生态流量偏低。

杨朝霞认为《黄河保护法》的出台就是着力解决黄河特殊突出问题的迫切需要。《黄河保护法》以水为核心、河为纽带、流域为格局，对黄河流域生态保护和高质量发展问题作出了全面系统的规定，“是我国江湖立法专门化、专门立法综合化、综合立法流域化、流域立法体系化的最新、最高成就。”

　　借鉴《长江保护法》，黄河立法有哪些新突破？

作为我国的第二部流域法律，《黄河保护法》与首部流域法律《长江保护法》常被拿来做比较。杨朝霞认为黄河流域最大的矛盾是水资源短缺、最大的问题是生态脆弱、最大的威胁是洪水、最大的短板是高质量发展不充分、最大的弱项是民生发展不足。这些跟长江流域有很大的区别。他分析，《长江保护法》的重点之一在于加强污染防治，而《黄河保护法》则需要特别重视整个流域的生态保护修复问题，做好保水、固土、治沙的文章。

《黄河保护法》有一个非常鲜明的特点，就是明确了对黄河文化保护传承弘扬。这是我国首次将弘扬和传承水域文化以法律形式编入流域立法中，也是流域保护法在内容和目标上的一次新突破。根据《人民日报》报道，去年6月，黄河保护法草案二审稿中，就提到，在总则中增加黄河文化保护传承弘扬的内容，要求研究黄河文化发展脉络，阐发黄河文化精神内涵和时代价值。

在《黄河保护法》第八章可以看到，以法律形式，明确要实施黄河文化保护传承弘扬规划，加强统筹协调，推动黄河文化体系建设，加强黄河文化宣传，加强建设黄河国家文化公园，加强黄河流域非物质文化遗产保护，促进黄河文化国际传播，鼓励、支持举办黄河文化交流、合作等活动，提高黄河文化影响力。

杨朝霞分析，这与黄河的自身特性有关。一方面，黄河一直体弱多病，水患频繁，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题。另一方面，黄河是中华民族的母亲河，孕育了古老而伟大的中华文明。《黄河保护法》中对于黄河的文化属性给与了足够的重视。

此外，在《黄河保护法》第六章污染防治中，不仅涵盖了环境标准，总量控制，重点河湖整治，地下水污染防治，排污口排查整治，农业面源污染防治等重要领域，还特别提到了加强对持久性有机污染物等新污染物的管控、治理。这是第一次在法律层面对新污染物管控做出明确要求，是法律制度的重大突破和创新。

这些特色也让《黄河保护法》成为我国江河流域保护的标志性立法，“是保护黄河的良法、促进发展的好法、造福人民的善法。”

　　《黄河保护法》具有“量身定制性”

　　“具有量身定制性”，杨朝霞认为这是黄河立法的一大亮点。

《黄河保护法》在厘清事实（摸清底数、查明问题）的基础上，紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”、生态保护修复这个突出问题，按照“水生态—水资源—水灾害—水污染—高质量发展—文化传承”的逻辑顺序设计框架体例，对黄河流域上中下游的各种特殊问题规定了水资源刚性约束制度、水沙统一调度制度等量身打造的规则措施。杨朝霞说，特别是，该法针对上游雪山冰川水源涵养区、中游汾渭高原、下游入海口和扎陵湖、三门峡、渭河等25条（个）河湖水库、秦岭北麓、贺兰山等5个重要山体、山系规定了淤地坝建设、生态补水等专门性制度，具有浓厚的个性化色彩。

《黄河保护法》对流域协调机制规定得更为详细具体，更具有实操性。前后共用7个条文分别对协调机制的央地职能、体制保障、职责分工、监测网络体系、信息共享、专家咨询委员会、联合执法等问题做了系统规定，形成了“国家统筹+流域机构统管（黄河水利委员会）+部省协调（监测网络体系）+省际河湖长联席会议+省级协调+部门联合+专委会咨询”的流域协同治理体系。

而这种流域协同机制也早有先例。2022年7月，由于黄河入鲁水质始终保持在Ⅱ类以上，山东省作为受益方，按照2021年所签订的《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，向上游的河南省兑现生态补偿资金1.26亿元，标志着黄河流域省际横向生态补偿机制探索取得重要进展。被称为流域生态补偿的“鲁豫有约”。

杨朝霞认为，《黄河保护法》对生态政治体系、生态经济体系、生态社会体系、生态文化体系、生态环境体系等构成的生态文明体系，空间的有序化、发展的生态化、生态的资本化、保护的经济化等手段措施，科技创新、政府管理、市场调节、公众参与等驱动力均作出了较为全面的规定。

对于接下来《黄河保护法》的贯彻实施问题，杨朝霞建议，要尽快出台细则或配套规定，不断完善流域监管体制机制，构建起“国家统筹+流域机构统管+省级协调+部门联合+专委会咨询”的黄河流域协调治理体系。下一步，务必尽快出台有关规范性文件，将有关协调机制予以细化。同时，明确纵向各级政府之间以及横向各部门之间的监管职责分工，明确环境司法案件的流域管辖问题，提升司法服务能力和水平，环保组织要积极提起环境民事公益诉讼，环保机关要积极提起生态环境损害赔偿诉讼，检察机关作为候补主体也要积极提起检察公益诉讼。当然还要加大普法宣传力度（守法）。“让广大人民群众成为《黄河保护法》的忠实传播者和践行者”才能真正让黄河保护深入人心。